Смотреть что такое "Бюрократия" в других словарях. Значение слова бюрократия Бюрократические вопросы

Бюрократизм и бюрократия - в чем разница?

Слово «бюрократия» вызывает негативную реакцию у большинства населения, которое периодически сталкивается с такими явлениями, как канцелярская волокита; ожидание в многочасовых очередях с целью получения необходимой формы и справки; безрезультатные попытки добиться решения какого-либо вопроса от органов власти и управления; обилие бумажной работы, заменяющей реальные необходимые действия по улучшению условий жизни общества. Однако само явление «бюрократия» не является чем-то негативным, скорее оно закономерно в обществе, где существует централизация власти.

По определению, «бюрократия» (от франц. bureau - канцелярия и греч. кратос - власть) - это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом» (www.investments.academic.ru). Она возникает в любых странах, где все управление сосредоточивается в руках органов центральной правительственной власти.

Сейчас понятие «бюрократия» используют гораздо шире - при описании способа управления любой крупной фирмы или корпорации, в которых существует большой и разветвленный штат управляющих менеджеров. В этой связи возникли такие понятия, как «корпоративная бюрократия», «церковная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и другие.

Системный взгляд на проблему бюрократии и бюрократизма позволяет увидеть, что это явление полностью обусловлено существованием в обществе кожной меры. Еще в начале 1900-х годов немецким социологом Максом Вебером была сформулирована концепция рациональной бюрократии, которая стала одной из самых полезных идей в сфере общественных наук. Он предлагал скорее модель бюрократии, основные элементы которой полностью базировались (с точки зрения системно-векторной психологии) на ценностях кожной меры, которая, собственно, и организует всю систему управления в обществе, создает четкую структуру власти, природно поддерживая с помощью этой структуры (харизматическую личность, способную сплачивать вокруг себя человеческую стаю).

Прежде всего, согласно Максу Веберу, работа каждого члена бюрократической системы должна базироваться на четких правилах, которые призваны сделать весь процесс управления наиболее эффективным и рациональным, защитить клиентов от произвола чиновников, то есть бюрократизма. Здесь проявляются такие ценности кожного вектора, как регламентация, эффективность, рационализация любого процесса.

Второй элемент бюрократической модели Макса Вебера - это обезличенность взаимоотношений, как между членами бюрократической структуры, так и при ее внешних взаимодействиях. Согласно этому принципу, подбор чиновников и управленцев должен осуществляться не на основании личных привязанностей и симпатий, а только исходя из профессионализма и компетентности кандидата. Кожный вектор всегда сохраняет дистанцию в отношениях, не позволяя основываться на чувствах, а только на принципе наибольшей пользы и выгоды для дела. «Бизнес, и ничего личного» - любимая поговорка кожного управленца.

Специализация и разделение труда в бюрократической системе, когда для каждого сотрудника четко определены обязанности и сфера деятельности, тоже влияние кожного вектора. Индивидуализм, разделение труда, стандартизация - принципы организации любого процесса кожной мерой.

И наконец, четкая вертикальная иерархия , свойственная любой бюрократической компании и описанная Максом Вебером, отражает природную иерархию, которая существует в животной стае и до сих пор определяет жизнь человеческого общества. Она представляет собой пирамиду, в основании которой находится большинство, управляемое меньшинством, находящимся на более высоких ступенях иерархической лестницы. Как уже говорилось, на самом верху этой пирамиды находится уретральный вождь, а более низкие по отношению к нему позиции в управлении занимают кожные командиры, лидеры среднего звена, которые и составляют основу бюрократической системы. Именно для них справедливы все описанные выше принципы.

Бюрократизм - что это? Человеческий фактор

Такова в идеале модель эффективной бюрократической системы. Но почему в действительности она не всегда оказывается столь эффективной? Усложнение общества, процессов его управления, развитие экономики приводят к еще большему усилению влияния бюрократической системы. Чем больше структура, которой требуется управлять, тем больше требуется штат управленцев и количество правил, согласно которым она работает. К тому же основным негативным фактором, делающим бюрократическую систему сложной, неповоротливой, пронизанной коррупцией, является, как всегда, человеческий. Давайте рассмотрим подробнее почему.

Ученые-социологи описывают три главные проблемы, которые возникают вследствие существования бюрократической формы управления. Это отчуждение от человека, ритуализм и инерция. Добавим к этому, конечно же, проблему коррупции, которая в умах людей уже прочно связывается с должностью государственного чиновника, хотя это не всегда так. Конечно, насколько эффективно и четко работает система управления, даже самая лучшая, зависит от людей, их векторов и степени их развитости.

Причины бюрократизма. Неразвитая кожа

Проблема отчуждения системы управления от человека - это шаблонный подход к человеку, без учета его индивидуальных потребностей, отношение к нему, как к очередному «делу». Конечно же, это следствие влияния обезличенности и стандартного подхода человека с не очень развитым , склонного экономить на любом своем действии. Проще взять давно проверенную инструкцию и следовать ей, чем попытаться вникнуть в суть проблемы.

Проблема коррупции, использование служебного положения в корыстных целях с целью получения взяток, вымогательство - также «кожная» проблема. Развитый кожник никогда не нарушит закон. Неразвитый, оставшийся в архетипе (на уровне развития первобытного человека), норовит стянуть все, что плохо лежит. «Теплое» местечко в системе распределения материальных благ - предел мечтаний такого архетипичного кожника, где он сможет легко обогатиться.

Поскольку в России кожная мера во все времена не могла развиваться рядом с противоположным ей по ценностям уретральным менталитетом, то проблема коррупции бюрократической власти среди чиновников стоит очень остро. Архетипичная кожа является причиной того, что в умах россиян должность чиновника, бюрократа прочно связалась с понятием «коррупционер».

Причины бюрократизма. Анальный ступор

Бюрократия - довольно громоздкая система, имеющая много уровней, которая, конечно же, не обойдется без исполнителей, которые бы выполняли довольно рутинную бумажную и канцелярскую работу, требующую внимательности, точности, усидчивости, скрупулезности. Для такой работы лучше всего подходят представители анального вектора. Именно они занимаются делопроизводством, документооборотом, составлением отчетов. И именно в их свойствах находятся причины таких проблем, как ритуализм и инерция бюрократической системы.

Склонные к накоплению прошлого опыта, следованию традициям, сопротивляющиеся нововведениям, они привыкают к определенной системе ведения дел, налаженной годами, и очень трудно перестраиваются на новые рельсы. Стремление любой ценой сохранить заведенный в учреждении порядок, усложненность, детализация, прохождение многочисленных инстанций и делают бюрократическую систему такой инерционной, с трудом реагирующей на быстрые перемены в обществе, особенно в нынешней стремительной кожной фазе развития человечества. Существует даже специальный термин - «бюрократический ритуализм», поглощенность правилами и установлениями в ущерб достижению цели, ради которой затевалось дело.

Напористые кожные командиры требуют от своих исполнителей быстрой реакции, мгновенной перестройки, но неповоротливые анальники в такой ситуации впадают в стресс, который выражается ступором, потерей способности мыслить. Это приводит к многочисленным ошибкам, переделкам и чувству глубокой неудовлетворенности у , которые привыкли все делать совершенно.

Бюрократизм и бюрократия в России

Несмотря на распространенное мнение, что Россия - это страна бюрократов, количество чиновников у нас гораздо ниже, чем в развитых странах Европы. По сообщению РИА «Новости», «слухи о высоком уровне бюрократизации в России сильно преувеличены» (www.ria.ru). Согласно исследованию экспертов Центра экономических исследований «РИА-Аналитика», самый низкий уровень бюрократизации наблюдается, как ни странно, в Москве и Санкт-Петербурге, где на 10 тысяч населения приходится соответственно 44 и 50 гражданских и муниципальных служащих. Это при среднероссийском показателе в 67 чиновников. Не правда ли, удивительное открытие?

Сравнивая с западными странами, мы имеем на те же 10 тысяч населения в Румынии примерно 250 госслужащих, в Германии и Норвегии - около 300, в США - порядка 350, во Франции - около 400 человек, занятых в госслужбе (то есть чиновников во Франции в 6 раз больше, чем в России, относительно населения, конечно).

Кроме того, что в некоторых районах нашей страны действительно не хватает работников госслужб, у нас в стране существует и проблема неэффективной работы бюрократической системы, бюрократизма. С чем это связано? Опять же с тем, что по своей сути бюрократия - это порождение кожной меры, противоположной нашему уретральному менталитету. Мы не ограничены ментально и не любим подчиняться закону. Четкое следование правилам, которое подразумевается в бюрократической системе, нам чуждо. Вот почему бюрократия в России всегда отличалась от западной.

В 1920–1930-е годы в СССР сформировался новый тип чиновничества, отличающийся от европейский бюрократии, - номенклатура, - который тем не менее вобрал в себя все качества бюрократии российской. Во время правления карьера чиновника зависела не от деловых качеств, а от политической лояльности чиновника, его приверженности партии. А во времена его преемников - от личных связей, что, конечно же, не способствовало качеству управления.

Русским свойственно создавать неформальные отношения, даже во власти. Базой для российского кумовства является комплементарность уретрального менталитета анальным ценностям семьи и дружбы. Вот почему, принимая на работу в аппарат власти, в России чаще всего смотрят не на профессионализм, а на наличие связей. О причинах российской коррупции мы уже говорили.

Российский бюрократизм и общество потребления

В настоящее время в России предпринимаются попытки сделать бюрократическую систему более эффективной. Для этой цели широко применяются информационные технологии, которые предполагают облегчение доступа населения к госуслугам, уменьшение бумажной волокиты.

Однако на деле, при все увеличивающейся компьютеризации процесса управления, почему-то происходит рост числа чиновников, а вал отчетности, бумажной работы только возрастает. Это особенно хорошо наблюдается в сферах образования и здравоохранения, где новые методы управления настолько уже формализовали процесс общения с клиентом, что страдает качество обслуживания. Например, на прием пациента выделяется 15 минут, в течение которых врач должен успеть внести все его данные в электронную карту, так что на осмотр времени уже не остается. Контроль каждого шага, необходимость заполнения огромного количества отчетных документов делают из специалистов бюрократов. Бюрократизм проникает в профессиональные области, качество услуг в которых очень от этого страдает.

Конечно, подобные побочные эффекты бюрократии наблюдаются и на Западе, но у нас они вызывают особое неприятие. Ментально нам ближе, когда в центре наших устремлений находится человек, его нужды и потребности. Для нас общее важнее личного, а все эти нормативные проволочки вызывают лишь раздражение.

Вот почему, когда мы берем на вооружение новейшие западные технологии управления, они у нас не работают. Тотальный контроль за качественным выполнением работ, наказание рублем не вызывают у нас желание следовать закону. На русского человека можно воздействовать, лишь пробуждая в нем ответственность за других. Только это находит отклик в его сердце и желание действовать на благо общества.

Поэтому усилия по достижению эффективного управления надо прикладывать не в сфере применения новейших западных технологий управления, а в психологической сфере, раскрывая нашему народу правду о его менталитете и огромном потенциале, заложенном в его психическом.

В поздние советские времена, когда архетипичная бюрократическая номенклатура разлагалась, народ продолжал жить жизнью общества, делая свою работу на совесть, на благо целого, без всяких западных технологий эффективного управления. Правильно выстроенная идеология, оказавшаяся созвучной нашему менталитету, помогла нам создать сильное и экономически развитое государство при слабой и неэффективной бюрократической системе. Это уроки прошлого, к которым мы могли бы обратиться сейчас.

Но гораздо важнее для нас сегодня, основываясь на новом системно-векторном понимании себя и своего места в историческом процессе, выйти из затяжного стресса следования чужому западному пути и обрести наконец точку опоры для уретрального рывка «за флажки» - в общество будущего… Вместе со всем миром.

Корректор: Наталья Коновалова

франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - сила, власть, господство). В социально-политическом смысле бюрократия означает осуществление власти в эксплуататорском обществе избранными господствующим классом привилегированными лицами. Однопорядковым понятием является бюрократизм, означающий метод управления через чиновников или чиновничий аппарат, оторванный от народа и стоящий над ним. Бюрократия возникает с разделением общества на классы и появлением государства, когда получивший политическую власть эксплуататорский класс представляет свои интересы как интересы всего общества. Эту «мнимую всеобщность особого интереса» (Маркс) и воплощает бюрократия. Характерными чертами чиновничье-бюрократического аппарата являются замкнутость, кастовость, подавление инициативы исполнителей, формализация, стандартизация обязанностей. Бюрократия, писал Маркс, «делает свои „формальные“ цели своим содержанием... она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями... Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные» (т. 1, с. 271). Формы бюрократии менялись с переходом от одной общественно-экономической формации к другой. Уже в рабовладельческом обществе существовала сложная иерархия бюрократических органов и должностей. Большой чиновничье-бюрократический аппарат имели феодальные государства, в которых особое место занимала церковная бюрократия. Наибольшее развитие бюрократия получает в капиталистическом обществе, где наряду с широкой сетью административных и военно-полицейских органов возникают партии политические и другие негосударственные организации буржуазии, обладающие расчлененным управленческим аппаратом. В докапиталистических формациях бюрократия проявлялась преимущественно в сфере политической жизни, при капитализме она проникает и в организацию экономической жизни. Поэтому Ленин подчеркивал, что «бюрократия... и по своему современному источнику, и по своему назначению представляет из себя чисто и исключительно буржуазное учреждение...» (т. 1, с. 440). Особенно усиливается бюрократия в эпоху империализма, когда происходит слияние государственного аппарата с монополиями и соответственно объединение государственной бюрократии с верхушкой монополий, сосредоточивающих в своих руках политическую и экономическую власть. Важным звеном в этой системе становится институт так наз. «менеджмента» - корпоративной администрации, представляющей новый слой бюрократии. Крайними формами бюрократии при империализме являются автократические системы управления фашистского типа (см. Фашизм). Буржуазные социологи, пытающиеся оправдать процесс усиления бюрократии, характерный для современного капитализма, обычно ссылаются на усложнение организации управления, на необходимость в связи с этим его иерархизации, а также рационализации и упорядочения. Они отождествляют, таким образом, бюрократию с самим принципом организации и руководства. Между тем необходимость организации управления различными сферами общественной жизни существовала на всех этапах человеческого общества и будет существовать всегда, а ее извращенная форма - господство бюрократии - появилась в классовом обществе и исчезает с устранением классово-антагонистических различий. Некоторые представители буржуазной социологии предлагают определенные меры против бюрократизации общества: усиление «демократического» контроля, прикрепление к чиновникам специалистов-технократов, выдвигают программу улучшения личных отношений между людьми, морально-психологического климата, в основе которой лежит известная концепция «человеческих отношений» (см. «Человеческих отношений» доктрина). Но они не учитывают того, что капиталистические общественные отношения по самому своему существу неразрывно связаны с антидемократической организацией управления. Поэтому кризис буржуазной демократии (см.Демократия буржуазная) в странах империализма не может не сопровождаться дальнейшей бюрократизацией, усилением полицейско-бюрократической государственной машины, ростом привилегированного чиновничьего аппарата, стоящего над массами. В этих условиях трудящиеся массы усиливают борьбу против военно-бюрократической системы капитализма, они стремятся сбросить бюрократию и установить подлинную демократию. Установление подлинного народовластия, несовместимого с бюрократией, возможно лишь со свершением социалистической революции, переходом к социализму и построению коммунизма. Утверждение общественной собственности и ликвидация эксплуатации создают основу для единства общих и особых, личных интересов, для ликвидации отрыва органов власти, управления от трудящихся. Слом буржуазной государственной машины означает ликвидацию системы бюрократического управления; аппарат нового государства, его органы ставятся на службу народу. «Упразднение бюрократии, - писал Маркс, - возможно лишь при том условии, что всеобщий интерес становится особым интересом в действительности», а «особый интерес становится в действительности всеобщим» (т. 1, с. 273). Однако искоренение остатков бюрократических черт управления не происходит автоматически с упразднением бюрократии, оно требует систематической и целенаправленной работы. Социализм создает все условия для преодоления бюрократизма, дальнейшей демократизации системы управления. Основные направления этого процесса определены в программных документах КПСС и в Конституции СССР. Особое внимание уделяется расширению прав и полномочий представительных органов власти, повышению роли общественных организаций, обеспечению социалистической законности, охране прав граждан и т. д. (см. Демократия социалистическая). Одна из важных задач в этом плане - постоянное совершенствование государственного аппарата, улучшение его организационной структуры и более четкое разграничение функций различных его звеньев. Это позволяет ликвидировать отставание деятельности органов управления от новых задач, стоящих перед обществом, устранить дублирование, повысить ответственность должностных лиц и т. д. В соответствии с решениями последних съездов КПСС осуществляется широкая программа по внедрению современных средств и методов управленческой деятельности (организационной и электронно-вычислительной техники, автоматизированных систем и т. д.), что создает условия для более рациональной организации аппарата управления. Все это, вместе взятое, равно как и утверждение ленинского, партийного стиля в работе государственных органов, имеет важное значение для борьбы с проявлениями бюрократизма у нас, такими, как принесение существа дела в жертву форме, бумажная волокита и т. д. Совершенствование принципов управления социалистическим обществом способствует созданию предпосылок для перехода к коммунистическому общественному самоуправлению.

Б. имеет иерархическую структуру;

каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;

чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;

чиновники получают заработную плату в соответствии с рангом;

для чиновника его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

чиновник не владеет учреждением, в котором работает;

чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;

смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Вебер представлял государственную Б. как систему высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и низких моральных нравов, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно (данное требование применимо даже к т.н. политическим управленческим чиновникам), по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены “государственные интересы”, т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio - “без гнева и пристрастия” должен он вершить дела.

Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом обязан делать политик - бороться. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины разваливается весь бюрократический аппарат.

В послевеберовский период происходит постепенный отход от рациональной модели Б., предлагаются более реалистические модели, описывающие Б. как естественную систему, где наряду с рациональными значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты. Так, Р. Майкелсон, Т. Парсонс, Р. Мертон применяют к анализу Б. понятие дисфункции. Типичной дисфункцией Б. является перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления - иерархия, дисциплина, инструкции и пр. - превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической организации происходит замещение главных целей побочными, рациональных - иррациональными.

Но самой главной проблемой Б. в послевоенный период становится процесс ее политизации. Если “классическая Б.” начала 20 столетия ориентировалась на “общее благо” и “общественные интересы”, будучи убежденной в том, что государственные проблемы

должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально, то современная политизированная Б. откровенно ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе политических переговоров, используя плюралистическую полосу обеспечения (парламент, партии, лоббирование). Англ, политолог Б. Хидей утверждает, что современная Б. даже пытается руководить политиками: “Как минимум, чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру... Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается диктовать ее правительству”.

Серьезные изменения в современной теории Б. возникли также с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в нач. 20 в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце столетия стиль Б. стал принципиально иным. В условиях постоянного применения инноваций в государственном управлении современный чиновник охотно идет на риск в необходимых ситуациях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на появляющихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план необходимость их реализации. Б. сегодня не является безразличной, предсказуемой и определенной, как в идеальной модели Вебера, а представляет собой динамично развивающийся феномен, в котором ведущую роль играют инновационные изменения.

В отличие от “идеальной модели” современная концепция Б. включает очень сложные характеристики. Прежде всего это обусловлено тем, что Б. активно использует сегодня современные информационные технологии, которые являются оперативным средством рационализации управленческой деятельности. Профессиональная деятельность Б. включает:

разработку, осуществление и оценку государственных программ с использованием современных методов социально-политической и экономической диагностики, агрегирования информации и ее компьютерной обработки с помощью методов математического моделирования социальных процессов на локальном, региональном и национальном уровнях;

организацию и проведение эмпирических исследований по изучению экономических и социально-политических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

анализ, обобщение, интерпретацию социально-политических и экономических показателей, характе-

ризующих состояние района, региона, страны с применением рациональных приемов поиска, обработки и хранения информации;

определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации.

Неполное определение ↓

Бюрократия это засилие чиновников, затрудняющее ведение бизнеса и усложняющее жизнь простых людей бумажно-процедуральной волокитой. В дословном переводе с франко-греческого «бюрократия» означает «власть чиновников», а точнее «власть чиновничьих столов». В России бюрократия, помноженная на коррупцию и криминал, делает ведение бизнеса просто таки сизифовым трудом.

С начала XX века термин «бюрократия» начинает приобретать негативную окраску и становится синонимом бумажной волокиты и процедуральных препонов, которые возникают не только у бизнесменов, но и у простых людей при решении административных вопросов. Особенно сильно ужасы бюрократии отражены в романе Франца Кафки «Процесс».

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей.

Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления:

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.
2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.
3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии. Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг В.И.Лениным видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.
2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.
3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.
4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества. Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Теории бюрократии

Происходит это слово от двух слов: французского бюро (это канцелярия) и греческого кратос (власть).

Бюрократия в современном значении – это когда задачи работы компании или организации подчиняются правилам работы этой организации в ущерб здравому смыслу.

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения:

В рамках социологии политики;
- в рамках социологии организаций.

Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно.

Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной. По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии.

Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии. В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности". Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других. Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством.

Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.

Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

Противоположную интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формой производство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.

Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

Бюрократия вебера

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

Иерархическое построение организации;
иерархия приказа, построенная на легальной власти;
подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
специализация и разделение труда по функциям;
четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

Жесткая ответственность за каждый участок работы;
координация во имя достижения организационных целей;
оптимальное действие безличных правил;
четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

В результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;
все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.

Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

Клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;
если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;
при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

Игнорирование человеческой природы;
господство духа отчуждения;
ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;
подчиненность личных целей работников целям организации;
несовместимость с развитой деятельной личностью;
приспособленчество;
игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

Представительную, где власть опирается на знание и умение;
авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

ВИДЫ БЮРОКРАТИИ

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Классическая бюрократия

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

Стабильность функционирования организации и органов ее управления;
четкое разделение труда;
стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
сокращение времени ролевого обучения работников управления;
формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

Опасность возникновения бюрократизма;
отсутствие достаточной мотивации;
неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.

Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

Высокие степень специализации и компетентность;
учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

Возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:

Эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг.

Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть.

А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.

Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются:

Карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего;
самоидентификация служащего с организацией;
служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью.

Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля.

Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Рациональная бюрократия, по М. Веберу, рассматривалась как некая идеальная модель организационной структуры, к которой следует стремиться при создании организационной структуры в организациях самого разного профиля и вида деятельности.

Необходимо отметить, что принципы построения организации, сформулированные М. Вебером, ранее в реальной управленческой практике фактически не встречались. Впоследствии во многих (если не сказать в большинстве) создаваемых организациях бюрократическая структура нашла широкое воплощение.

Это как раз тот счастливый случай, когда высказанная ученым управленческая идея была воплощена в жизнь управленцами-практиками.

Что же, согласно М. Веберу, должна представлять собой идеальная организационная структура, названная им рациональной бюрократией?

Приведем ее основные характеристики:

1. Четкое разделение труда, приводящее к появлению высококвалифицированных специалистов на всех участках деятельности организации.
2. Наличие иерархических уровней управления с четкой системой подчинения и контроля нижестоящего уровня вышестоящему.
3. Система общепринятых формальных правил и стандартов, согласованных друг с другом и обеспечивающих однородность задач, обязанностей и координацию действий сотрудников при решении различных задач.
4. Независимость должностных обязанностей от исполняющих их лиц, иными словами - обезличенность выполнения обязанностей должностными лицами.
5. Прием на работу сотрудников, соответствующих предъявляемым к ним квалификационным требованиям. Увольнение также в первую очередь по причинам должностного несоответствия либо по другим объективным причинам.

По мнению многих специалистов в области управления, бюрократическая структура М. Вебера до сих пор остается уникальным и наиболее значительным описанием сущности современных организаций.

Бюрократическая структура организации явилась одним из наиболее значительных вкладов в развитие управленческой науки и практики и способствовала становлению организации в современном ее понимании.

Она позволила систематизировать организационную структуру в соответствии с основными принципами управления, сделать ее надежным инструментом реализации стратегических и тактических решений, принимаемых руководством организации.

Однако бюрократическая структура не является идеальной и не лишена недостатков.

К числу недостатков следует отнести в первую очередь недостаточную гибкость этой структуры, с которой приходится сталкиваться как сотрудникам организации, так и ее клиентам.

Недостаточная гибкость обусловлена жесткой регламентацией деятельности персонала специальными нормами и правилами.

В начале века внешняя среда, в которой функционировало большинство предприятий, менялась незначительно, и лишь последующие потрясения и бурное развитие промышленности и техники привели к тем ситуациям нестабильности и жесткой конкуренции, с которыми приходится иметь дело современной организации.

От современной организации нередко требуются принципиально новая адекватная реакция на изменения ситуации, принципиально новые управленческие решения.

Сегодня трудно однозначно сказать, что принципы рациональной бюрократической структуры затрудняют возможность быстрого реагирования, что в бюрократической структуре больше недостатков, чем достоинств.

Высокий уровень организованности, четкости при распределении обязанностей и внутренней дисциплины, присущий бюрократической структуре, является скорее положительным, чем отрицательным, фактором в нестабильной конкурентной ситуации, в которой приходится функционировать современной организации.

Однако настоятельный поиск путей повышения эффективности деятельности организаций затронул и организационные структуры и привел к возникновению принципиально новых их видов, подтвердивших свою жизнеспособность.

Поэтому, формируя заново или изменяя структуру организации, руководителю надо четко представлять те возможности и недостатки, которые присущи каждой из используемых сегодня организационных структур.

Государственная бюрократия

Исторически бюрократия формировалась как управленческий аппарат государства индустриального типа. В XIX в. складывавшаяся буржуазная государственность послужила основанием для Г. Гегеля и М. Вебера назвать бюрократию основным носителем рациональных форм организации власти. Согласно выработанной ими идеальной модели этот аппарат управления отличается квалифицированностью, дисциплинированностью, ответственностью, следованием букве и духу законов, уважением к чести мундира. Негативные с точки зрения таких нормативных представлений явления бюрократизма (т.е. отступления от этих норм поведения, выражающиеся в нарастании формализма, волокиты, подчинении деятельности государственных структур собственным групповым интересам и иных негативных чертах исполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей) рассматривались как аномальные явления, преодоление которых должно обеспечивать усиление общественного и административного контроля за их поведением, более оптимальное распределение их служебных полномочий, повышение ответственности и иерархичности системы управления и т.д.

В то же время с чисто политической точки зрения бюрократия должна была оставаться политически нейтральной и ни при каких условиях не проявлять ангажированность теми или иными властными группировками. Исполнение чиновничеством сугубо административных функций, его невмешательство в политическую борьбу рассматривались как одно из предпосылок сохранения стабильности общественных порядков. Более того, М. Вебер полагал, что перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости.

Марксизм иначе трактовал политическую роль бюрократии, усматривая в ее деятельности разновидность политического господства аппарата управления над государством и обществом, проявление такого стиля правления, который однозначно отчуждает население от власти, не давая гражданам, прежде всего трудящимся, использовать государство в своих корыстных целях.

Динамика развития современных сложноорганизованных государств выявила ряд принципиальных тенденций формирования и развития государственной политики, которые заставили иначе подходить к оценке роли государственной бюрократии. В частности, усиление роли государства в организации социальных процессов неизбежно повысило и роль госбюрократии. Занимаемое чиновниками место в системе государственного управления давало им громадные возможности в деле реального перераспределения ресурсов.

Иначе говоря, само положение высших и части средних чиновников в системе исполнительной власти объективно придавало их должностям политический масштаб, увеличивало их роль и значение в системе принятия решений. Не случайно, в ряде государств после выборов практически весь контингент высших чиновников подлежит замене в соответствии с политическими пристрастиями вновь избранного президента или главы правительства. Например, в США действует система «spoil system», в соответствии с одним из требований которой каждый вновь избранный президент назначает на ключевые посты в правительстве из своих сторонников приблизительно 1200 новых чиновников. Это является условием обеспечения политической целостности исполнительной власти, призванной решать совершенно определенные задачи.

Усиление политических функций госбюрократии связано и с повышением роли профессиональных знаний чиновников, что дает им известное преимущество перед избираемыми на определенный срок политиками. Причем чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков и в силу того, что является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями.

Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, являются и ее тесные связи с различными лоббистскими группировками, представляющими сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов. Нередко происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур становится мощным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти.

Отмеченные тенденции в эволюции государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как вполне определившегося в своем статусе относительно самостоятельного субъекта (актора) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений.

Концепция бюрократии

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

Концепция Вебера - Вильсона;
«Имперская» («азиатская»);
«Реалистическая».

1. Концепция бюрократии Вебера - Вильсона.

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали.

Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал Вебер.

Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем.

Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилампозволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

В любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
структурное сходство всех современных правительств;
отделение управления от политики;
профессионализм служащих;
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.

Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
это наилучшая из всех возможных форм организации;
важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы.

Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права».

Вот некоторые его выражения:

Бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель.

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
личную зависимость всех чиновников от императора;
жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

Систематическое обновление аппарата;
равные возможности для чиновников;
четкая градация внутри самого правящего класса;
унификация мышления чиновничества;
цензорский надзор;
строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика бюрократии.

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта.

С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое.

Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение.

Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм.

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

В политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
социальном - отчуждение этой власти от народа;
организационном - канцеляристская подмена содержания формой;
морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция.

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

Анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую свергнутой.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе.

Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Бюрократия организаций

Под бюрократией обычно понимается социальная группа, члены которой профессионально занимаются управлением, их должности и посты в организации образуют иерархию, характеризующуюся формальными правами и обязанностями, определяющими их деятельность и ответственность.

История бюрократии уходит в глубокую древность. Кланы профессиональных управляющих, чиновников существовали в Древнем Египте, Древнем Китае, в Римской империи и других странах Древнего мира. Развитые бюрократии возникали в процессе формирования национальных государств, когда царил мир и увеличивалась потребность в достижении социального порядка.

Сам термин “бюрократия” означает “господство канцелярии” и образован из двух слов: французского bureau - бюро, канцелярия, и греческого kratos - сила, власть, господство. Введение этого термина приписывается экономисту-физиократу Винсену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав термину уничижительное значение. Однако в научный обиход термин вошел благодаря выдающемуся немецкому социологу М. Веберу. Он положил в основу изучения бюрократии ее идеальный образ, рассматривая бюрократию как наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. При бюрократическом управлении официальные должности, чиновники и управляющие становятся ключевыми фигурами в управлении организациями. Бюрократия, имея доступ ко всем рычагам управления, является всесильной, подчиняясь только “интересам дела”. При этом она обеспечивает четкость и однозначность потоков информации в организации. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным в вопросах управления организацией.

Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии:

1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин “безличный” здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.

Экономический словарь терминов

(от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть) бюрократия

высший чиновничий аппарат, администрация;

система управления, основанная на формализме, превалировании формального над сущностным, на административной волоките.

Толковый словарь русского языка. Д.Н. Ушаков

бюрократия

бюрократии, мн. нет, ж.

Система управления, в к-рой власть принадлежит чиновнической администрации (бюрократам) без всякого сообразования с реальными интересами масс.

собир. Представители этой системы управления, бюрократы. Профсоюзная бюрократия (вожди профсоюзов, оторванные от масс и пренебрегающие их интересами).

Чрезмерная забота о формальностях, канцелярских условностях, в ущерб сущности дела (разг. фам.). Разводить бюрократию.

Толковый словарь русского языка. С.И.Ожегов, Н.Ю.Шведова.

бюрократия

Система управления чиновнической администрации защищающей интересы господствующей верхушки.

собир. Бюрократы.

прил. бюрократический, -ая, -ое.

Новый толково-словообразовательный словарь русского языка, Т. Ф. Ефремова.

Энциклопедический словарь, 1998 г.

бюрократия

БЮРОКРАТИЯ (букв. - господство канцелярии, от франц. bureau - бюро, канцелярия и... кратия) первоначально - власть, влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем - обозначение слоя служащих в крупных организациях, возникших в различных сферах общества. Как необходимый элемент управления, администрации бюрократия превращается в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций, требующих специального образования. Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авторитаризма и конформизма, подчинением правил и задач деятельности организации главным образом целям ее укрепления и сохранения. Это находит крайнее выражение в авторитарных системах. Демократическое общество стремится выработать формы контроля и управления, направленные на преодоление или ограничение отрицательных черт бюрократии.

Бюрократия

(буквально ≈ господство канцелярии, от франц. bureau ≈ бюро, канцелярия и греч. krátos ≈ сила, власть, господство), специфическая форма социальных организаций в обществе (политических, экономических, идеологических и др.), существо которой заключается, во-первых, в отрыве центров исполнительной власти от воли и решений большинства членов этой организации, во-вторых, в главенстве формы над содержанием деятельности этой организации, в-третьих, в подчинении правил и задач функционирования организации целям её сохранения и укрепления. Б. присуща обществу, построенному на социальном неравенстве и эксплуатации, когда власть сосредоточивается в руках той или иной узкой правящей группы. Коренным признаком Б. является существование и рост слоя бюрократов ≈ привилегированной и оторванной от народа чиновничье-административной касты.

Формы Б. менялись на протяжении истории в связи со сменой эксплуататорских общественно-экономических формаций. Её зачатки возникают в связи с обособлением сферы государственного управления в рабовладельческих государствах Древнего Востока. Наиболее развитой Б. в этот период была система власти в Китае. Сложные бюрократические системы управления существовали в Римской империи и Византии. В средние века в феодальных государствах Западной Европы бюрократический аппарат имели королевская власть и церковь во главе с папской курией. Усиление королевской власти и абсолютизма сопровождалось ростом Б.

С развитием капитализма и приходом к государственной власти буржуазии бюрократический режим утверждается в сфере политической жизни. Огромное влияние на степень бюрократизации политической жизни в отдельных странах имели социально-политические традиции: формирование централизованных феодальных государств и абсолютизм служили исторической базой для формирования буржуазно бюрократической машины государственной власти. Так было в 19 в. в Европе, в отличие, например, от США, где буржуазно-демократические порядки возникли в «чистом» виде и некоторое время препятствовали всестороннему развитию Б. в политической жизни страны.

Если в докапиталистических формациях Б. существовала прежде всего как форма политической организации, то в период господства капиталистических отношений она становится также формой организации экономической жизни. Переход от эпохи свободной конкуренции к монополистическому капитализму привёл к возникновению Б. и в области экономики. С развитием государственно-монополистического капитализма Б. превратилась в универсальную форму социальной буржуазной организации, начиная с монополий и кончая различного рода добровольными организациями.

В России Б. развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия, превратившись в 18≈19 вв. в военно-полицейскую государственную машину, душившую революционное движение рабочего класса и крестьянства.

Б. не тождественна организации и организованности вообще. В 20 в. в развитых индустриальных странах отмечается значительный рост организованности во всех сферах жизни. В экономической области это выразилось в возникновении огромных производственных комплексов и централизации управления ими, в политической ≈ в формировании политических партий, в области культуры ≈ в возникновении централизованной сети средств массовой коммуникации и т.д. Объективный ход социально-экономического развития в 20 в. приводит к выработке общих принципов работы социальных организаций, которые включают чёткую структуру управления, иерархию должностей и постов, строгое разделение функций, правила информации руководства на различных ступенях, дисциплину. Все эти правила необходимы для работы организации и сами по себе ещё не означают Б. Бюрократия ≈ это независимость аппарата власти от исполнителей, подавление инициативы отдельных частей организации. Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой являются политический, идейный и моральный конформизм , ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов. Б. представляет собой определённое вырождение социальной организации.

Впервые научное понимание природы и существа Б. дал К. Маркс. В работе «К критике гегелевской философии права» Маркс показал, что Б. заключается прежде всего в потере организацией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. «Бюрократия, ≈ писал К. Маркс,≈ должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух» (Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1, с. 270). В основе Б. лежит стремление верхов подчинить работу организации сохранению и укреплению своего господства. Именно отсюда Маркс выводил такие черты Б., как формализм, бездушие, крючкотворство, бюрократический произвол. Как писал К. Маркс, бюрократия «... вынуждена... выдавать формальное за содержание, а содержание ≈ за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи ≈ в государственные» (там же, с. 271). Строгие правила и жёсткие предписания в Б. уживаются с возможностью принимать волюнтаристские решения, что особенно ярко демонстрирует практика работы полицейско-бюрократических машин.

К. Маркс впервые в истории вскрыл классовые основы Б. как формы политической жизни; в работе «Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта» он сформулировал задачу слома бюрократической буржуазной машины как первое условие победы социалистической революции. В. И. Ленин в работе «Государство и революция», говоря о тенденции превращения чиновничьего аппарата в условиях капитализма «... в бюрократов, т. е. в оторванных от масс, в стоящих над массами, привилегированных лиц» (Полн. собр. соч., 5 изд., т. 33, с. 115), разработал принципы ликвидации Б. в ходе победоносной социалистической революции путём последовательной передачи функций по управлению обществом широким массам.

Явление Б. привлекает особое внимание буржуазных учёных с начала 20 в., когда рост бюрократических организаций принял огромный размах. Основы немарксистских социологических концепций Б. были заложены в работах немецкого социолога М. Вебера, который рассматривал Б. как «естественную» и «необходимую» форму всякой социальной организации. Сам термин «Б.» приобрёл у Вебера позитивный характер и относился к организации вообще. В таком же смысле он употребляется во многих немарксистских социологических работах. Безличность, рациональность, строжайшую регламентированность, ограниченность ответственности Вебер считал «идеалом» всякой организации. В капиталистических странах идеи Вебера нашли применение в системе управления коллективами в рамках политики «научного руководства» (особенно в США). С усложнением организаций, ростом квалифицированности работников и умножением числа обслуживающего и инженерно-технического персонала концепция, делающая акцент на безличном характере отношений людей, была дополнена концепцией «человеческих отношений», согласно которой эффективность работы связывается с морально-психологическим климатом, господствующим в организации, личными отношениями, настроениями, симпатиями и антипатиями членов организации. В качестве противоядия против «бюрократизма» выдвигается программа улучшения личных отношений людей. Концепция «человеческих отношений» не учитывает, что упорядочение и «очеловечение» отношений не уничтожает присущего буржуазной организации антидемократизма управления и тем самым не спасает её от превращения в Б.

Б. современного буржуазного общества и защищающие её концепции вызывают резкую критику как со стороны марксистов, так и со стороны прогрессивно настроенных учёных в буржуазных странах. Процессы роста отчуждения во всех сферах жизни буржуазного общества, атмосфера конформизма и беспринципности являются непосредственным итогом развития Б.

Великая Октябрьская социалистическая революция в России разрушила старую полицейско-бюрократическую машину и положила начало качественно новому типу социальной организации. В. И. Ленин в своих работах заложил основы теории социалистической организации, показав, что социализм создаёт предпосылки для ликвидации бюрократизма.

В качестве одной из основных задач по созданию демократического аппарата власти В. И. Ленин выдвинул задачу изгнать из государственного аппарата «... все следы излишеств, которых в нем осталось так много от царской России, от ее бюрократическо-капиталистического аппарата» (там же, т. 45, с. 405). Борьбу с бюрократизмом В. И. Ленин рассматривал не только как борьбу с пережитками старого социального строя, но и как предупреждение бюрократических извращений, возможных в условиях социализма в результате нарушения норм социалистической демократии. Главным орудием предотвращения бюрократического стиля руководства в условиях социализма В. И. Ленин считал всестороннее развитие внутрипартийной, государственной и хозяйственной демократии в рамках осуществления принципа демократического централизма. В условиях социализма общество вырабатывает не только принципиально иной, в отличие от буржуазного, тип социальной организации, но постоянно с помощью критики и самокритики осуществляет контроль за соблюдением норм демократического централизма. Развивая и расширяя сеть организаций (экономических, политических, культурно-просветительские и др.), укрепляя централизм и единоначалие, борясь за дисциплину и ответственность в выполнении своих обязанностей каждым членом организации, социалистическое общество одновременно расширяет возможности для привлечения масс к управлению обществ. жизнью и отдельными организациями.

Лит.: Маркс К., К критике гегелевской философии права, Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд., т. 1; его же, Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта, там же, т. 8; Ленин В. И., Заключительное слово по докладу о партийной программе 19 марта. , Полн. собр. соч., 5 изд., т. 38; его же. Странички из дневника. 2 января 1923 г., там же, т. 45; Замошкин Ю. А., Кризис буржуазного индивидуализма и личность, М., 1966; его же. Идейно-теоретические дискуссии вокруг проблемы бюрократии, «Вопросы философии», 1970, ╧ 11; Миллс P., Властвующая элита, пер. с англ., М., 1959; Weber М., The theory of social and economic organization, L.≈ N. Y., 1947: Merton R. (eds), Reader in bureaucracy, Glencoe, 1952; Simon Н. A., Administrative behavior, N. Y., 1957; Parsons Т., Structure and process in modern societies, Glencoe, 1960; Etzioni A., A comparative analysis of complex organizations, N. Y., 1961; Blau P. М., Bureaucracy in modern society, N. Y., 1961.

══Н. В. Новиков.

Википедия

Бюрократия

Бюрократия (значения)

Бюрокра́тия :

• Бюрократия - система управления, в которой реальная власть принадлежит чиновничеству.
• Бюрократия - чрезмерное усложнение канцелярских процедур, затягивание канцелярских решений.
• Бюрократия - прослойка канцелярских служащих, чиновничество, номенклатура.

Примеры употребления слова бюрократия в литературе.

Да, конечно, причинами такой ситуации стали и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточное жалованье чиновников, порождавшее бездушие и взяточничество, но бедой оказалось также и отсутствие коллегиальности в деятельности бюрократии .

Но и в республиканских странах бюрократизм не раз порождал или воспроизводил цезаризм, бонапартизм, личную диктатуру фашизма, как только соотношение основных классов открывало для бюрократии возможность высшей силы и увенчания.

Выступил Карлос Варела со своими острыми сатирическими песнями, бичующими бюрократию , слова которых подхватывали сотни тысяч голосов.

Богоматерь, церковь как вселюбящая мать, папа римский и священники как материнские образы -- и все это рука об руку с отцовскими элементами строгой патриархальной бюрократии , во главе которой стоял тот же папа, но уже как носитель власти и могущества.

Но, может быть, все остальные классы, за вычетом такой мелочи как компрадорская буржуазия, помещики, верхи бюрократии и деревенские кулаки -- действительно считают кантонское правительство своим?

На самом деле суть письма была в острой атаке против партийной бюрократии и в констатировании того, что не партия принимает какие-либо решения, а что во всем командуют бюрократы - партийные секретари.

Этот процесс обуржуазивания верхов рабочей бюрократии сознательно поддерживается и форсируется социал-демократией.

Нигилизм не есть врожденное качество плохого человека, он есть порождение полицейщины, бюрократии , тупых запретов.

Во внутреннем плане государство всячески-стимулировало рост бюрократии : все больше была нужда в надсмотрщиках, понукателях, контролерах, цензорах, планировщиках, нормировщиках, инспекторах.

Они расплевались с либеральной бюрократией -- вместо того, чтобы впрячь ее в свою работу.

Эта среда, среда высшей бюрократии , как и все ретроградное, имела все основания не любить А.

Израильская бюрократия - самая страшная в мире, она хуже советской, Севела сравнивает ее с сифилисом.

Всеобщее пьянство, спивание советских трудящихся поощряется бюрократией и ее партией - КПСС, поскольку алкоголизм ставит людей вне политики, и превратилось в неофициальную политику спаивания трудящихся с целью упрочения господства бюрократии.

Поэтому даже бюрократия , формирующая все уровни и структуры авторитарной власти, постоянно ощущала при сталинском режиме тревогу и страх.

И побившись лбом, окропленным черным потом недолгого помешательства, о невидимую стену, отделившую на всех уровнях существования реальную жизнь от бесоеского царства театральной бюрократии , играющей с неистовством и самоубежденностью параноика в заседания, съезды, конференции, слеты, месячники дружбы, трудовые вахты, юбилейные сессии, субботники, митинги протестов, выборы судей, демонстрации всенародного подъема и небывалого единства с родными партией и правительством, я растерянно спрашиваю: что же это происходит, господа-товарищи?

Для частотного анализа мы будем использовать следующие слова: чиновники – 18; бюрократия – 18; министерство – 16; госаппарата – 18; государственная служба – 5; государственные служащие – 3; госорганы – 3; президиум – 2; чиновничий аппарат – 2; управленцы – 2 и некоторые производные от них. Все эти слова были представлены в 70 предложениях.

Хотя эти понятия и различаются по содержанию, и нередко весьма существенно, тем не менее в них, по нашему мнению, довольно хорошо представлен признак «чиновник». Другие слова, близкие по значению, (например, мер, губернатор, полпред и др.) в меньшей степени представлены данным признаком и что бы не произошло смыслового смещения, мы их не включили в анализируемый список.

Чиновничество в структуре субъектов общества, есть по сути, используя военную терминология, гражданская армия власти, посредством которой, власть проводит в жизнь свои решения, идеологию, управляет процессами и субъектами общества. Чиновничество запрограммировано, вышколено, натаскано на определенный вид деятельности – служение власти и только власти. За это она получает зарплату и еще «отрывает» кусочки и нередко не малые в виде взяток. Во всяком случае так было в советский период существования власти.

Исходя из этого можно утверждать в качестве гипотезы, что чиновник как признак в своем частотном распределении будет тесно коррелировать с субъектами «власть» и меньше с субъектами «общества», не принадлежащие к понятийному полю «власти». Если данная корреляция будет высокой, то можно предварительно утверждать, что чиновники в первую очередь решают задачи власти и во вторую очередь интересы других субъектов общества и то только в той части, которые совпадают с интересами власти и их собственными как субъектами власти.

В анализе текста по блоку «чиновничество» мы использовали три метода: 1. Место слова в структуре предложения, т.е. в его основной или вспомогательной части; 2. Установление понятийного пространства в предложениях, содержащие анализируемое слово; 3. Частотное распределение объектов предложения относительно анализируемого слова. Последнее было разделено на два блока: фактологические и оценочные объекты.

Прежде всего надо отметить, что для авторов посланий, чиновничество является весьма важной, если не сказать больше, социальной категорией и субъектом власти. Если понятие «демократия» описано в посланиях весьма обще и чаще всего выступает проходной, не обязательной и не значимой категорией, особенно относительно власти, то чиновничество находится едва ли в центре внимании текста.

И не сколько по количеству упоминания в тексте, т.е. по частотному распределению данного признака, сколько по важности, которое оно занимает в посланиях. Достаточно сказать, что в 70 предложениях насчитывается 255 содержательных высказываний в рамках темы чиновничества. И это только по тем словам, которые мы выбрали для анализа. На самом деле в тексте их намного больше.

Прежде всего надо отметить, что в подавляющем числе предложений, (в 54 из 70 или 77,1%), понятия: чиновник, бюрократ, госаппарат и др. выступает доминантой, т.е. является ключевым понятием в предложении. Все остальные понятия только описывают, уточняют тот или иной аспект основного понятия. Напомним, что с понятием «демократия» все как раз наоборот.

Например: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса». Предложение хорошо определенно по смыслу с четко очерченным ключевым понятием – «чиновничество», в первой части и раскрытие его содержания во второй части, т.е. какие признаки, в данном случае, являются важными в описании понятия «чиновничество».

Понятие «чиновничество» как вспомогательное т.е. для описания ключевого понятия, используется только в 19 предложениях или 27,2 %. Например, «Обращаю, кстати, внимание Правительства на медлительность и непростительный бюрократизм в решении задач подобного рода». В данном предложении «бюрократизм» определяет аспект содержания понятия «медлительность Правительства», ибо медлительность может быть не только бюрократическая.

В посланиях, отношение к чиновничеству крайне негативное, можно даже сказать грубо негативное. Взятки, коррупция, бюрократизм, не желание работать и пр.и пр., вот основные характеристики современного государственного чиновнического аппарата. 57 предложений из 70 или 81,4%, в которых оценка чиновничества негативная.

Более того в 11 предложениях, (15,7%), прямо говориться о противоправной или противозаконной деятельности чиновничества. «Возможности чиновников действовать по своему усмотрению, произвольно толковать нормы законодательства и в центре, и на местах угнетают предпринимателей и создают питательную среду для коррупции». И только в 8 (11,4%) предложениях говориться о том, что чиновники ориентированы на действующий закон, и то чаще всего в форме робких пожеланий: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон».

По нашему мнению, только катастрофическое положение с чиновничеством в России, заставили авторов данного текста таким образом и в такой тональности его характеризовать. Иных причин найти трудно. Вот только некоторые высказывания из текста. «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом», «…нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции», «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии» и др.

Как нам кажется основная причина такого резко негативного отношения к чиновничеству заключается отнюдь не в том, что чиновничество плохо выполняет общественные функции. По идеи чиновничество должно решать именно общественные задачи. Дело в том, что оно плохо стало выполнять свои обязанности перед властью, для чего, (по преимуществу), оно, чиновничество и было создано, за что они и получают от власти зарплату, привилегии и кое-что еще негласно.

В свою очередь одна из причин такого положения заключается в том, по нашему мнению, что власть перестала хорошо кормить чиновников, они сами стали больше зарабатывать разными методами, в том числе и взятками и в результате все и больше стали выходить из подчинения власти. Начали вести собственную игру как самостоятельные объекты власти, что противоречит и сущности власти и роли чиновничества в структуре власти.

Понятно, что позитивная оценка чиновничества на этом общем негативном фоне занимает весьма скромное место. Только семь предложений или 10% содержат положительную оценку: «Разумеется, мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы», «Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти» и др. Можно сказать, что оценка чиновничества условно положительная, а чаще всего нейтральная с робкими пожеланиями об улучшении работы.

Как мы уже говорили, чиновничество, это гражданская армия власти, посредством которой власть проводит в жизнь, т.е. в народ, свои решения, оказывает влияние на общество, во всяком случае как один из действенных каналов. Поэтому не случайно, в всех посланиях чиновничество рассматривается прежде всего как субъект власти, (38 предложений - 54,3%). Реже чиновничество рассматривается как субъект общества – 22 предложения или 31,4%.

Еще один интересный момент. В посланиях нередко субъект власть ассоциируется с чиновничеством, т.е. рассматриваются как идентичные субъекты. Таких случаев насчитывается 19 или 27,0%. Это очень симптоматично. Мы уже не раз говорили, что в посланиях, осторожно, но не всегда корректно оперируют с понятиями. Но именно эта некорректность и показывает истинные замыслы авторов. Исходя из анализа текста, можно сказать, что сегодня чиновничество во многом подменяет собой власть и в узком и в широком смысле.

Правда, в 23 предложениях, (32,6%), рассматриваются некоторые меры по улучшению работы чиновничества, а в 5 предложениях, (7,1%), рассматриваются вопросы совершенствования управления посредством чиновничества. Но когда говориться об улучшении работы аппарата, чаще всего, обходятся общими пожеланиями.

«Правительство подготовило пакет законопроектов по дебюрократизации…». За разработку и тем более за успешную реализацию этого авторы могут претендовать на Нобелевскую премию).

«…Госаппарат – должен стать работающим инструментом…» Использование технических терминов может свидетельствовать об отношении к чиновникам как к техническому персоналу, что вряд ли может понравиться. В СССР интеллигенцию называли прослойкой, что вызывало тихое возмущение и ненависть к власти, что и аукнулось ей в период перестройки.

«…Строгое соблюдение чиновниками законности...». Соблюдение законности не может быть строгим или не строгим, оно или соблюдается или нет.

«…Добиться их мобильности и работоспособности…». Хорошее пожелание, но не более того. Понятие мобильности и работоспособность весьма неопределенное и в силу это трактуемое как угодно заинтересованными субъектами, в том числе и чиновничеством.

«Надо провести радикальное сокращение функций госорганов» - радикальное сокращение это почти полное их прекращение. Может быть именно в этом имеется смысл.

«…социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников». Этого можно добиться только в случае, если чиновники будут получать доход непосредственно от народа, а не от власти. Советские продавцы получали зарплату от государства и работали очень плохо. Хамство, воровство, обман, дефицит и пр. все это в равной степени принадлежит и современному чиновничеству.

Нередко понятия: чиновники, бюрократия, государственный аппарат, государственная служба, государственные служащие, госорганы, российская бюрократия и др. используются в тексте как синонимы. Но так делать не совсем корректно, ибо в своей понятийной основе они имеют все-таки различный смысл. Чиновник не есть бюрократ, а государственная служба не есть государственный аппарат, госорганы имеют отличительный смысл от госаппарата и тем более от бюрократии и т.д., хотя у них и много общих признаков.

Некорректное использование понятий вводит в заблуждение читателей, в результате теряется общая смысловая направленность и наступает понятийный хаос. Когда говорят «государственные органы», то это понятие связывает со структурными единица. К чиновничеству оно имеет опосредованное отношение и заменять их одно другим вряд ли правильно. Тоже самое относится и к другим используемым понятиям.

Если посмотреть на нижерасположенную таблицу то видно, что часть понятий используется как бы параллельно. Это означает, что между ними тесная связь, которая позволяет считать их близкими по значению, т.е. обладающие большим количеством сходных признаков. И получается, что «госаппарат», «бюрократия» и «чиновники» по сути одно и тоже в посланиях, хотя они имеют и другие понятийные признаки.

Так работники аппарата управления небольшого или среднего коммерческого предприятия, как правило, не называются чиновникам и редко их обзывают бюрократами. Они служащие фирмы. Правда в больших коммерческих предприятиях, где аппарат бывает сильно раздут. В результате со временем становится все менее управляем, замыкается сам на себя и в меньшей степени работает на общую задачу и из-за этого сильно бюрократизируется. По всей видимости тоже самое происходит и с государственным аппаратом и практически во всех странах мира.

Теперь давайте посмотрим, место понятия «чиновник» в понятийном пространстве в предложениях, его взаимосвязь с другими блоками понятий данного текста. Ибо от того окружения, в котором находится данное понятие, зависит и содержание данного понятия, его смысл и та роль, которую оно играет в тексте.

В 70 предложениях, содержащие слово чиновник, бюрократ, аппарат и др. насчитывается 727 слов. После очищения и соединение словоформ оказалось 320 слов. В ходе анализа были выделены понятийные блоки, каждый из которых имел свое и весьма не равное наполнение. При этом понятное пространство само по себе не было структурировано в какой-то зависимости друг от друга.

Блоки понятий под условным названием:

2. «Негативная оценка»….51 (15,9%)

3. «Социальное»………….41 (12,8%)

4. «Экономика»…………. 41 (12,8%)

5. «Позитивная оценка»…29 (9,1%)

6. «Преступность»……….15 (4,7%)

7. «Законность»……………11 (3,5%)

Не вооруженным взглядом видно, что самое большое понятийное пространство «чиновничество» занимает блок «Власть»: государство – 26; бюрократизация - 18; чиновники – 16; аппарат - 14; власть - 9; госаппарат – 6; служба – 7; госорганы – 3; правительство - 3; федеральной - 3; органов - 3; административная – 2; региональная – 2; президент – 1 и др.

Второе по значению занимает блок «Негативная оценка» чиновничества: неповоротливость - 2; неэффективность - 2; безответственность -1; громоздкость - 1; деградация - 1; застой - 1; корыстность -1; малоэффективность - 1; медлительность - 1; надменность - 1; транжирится - 1; худшее - 1; непрозрачность - 1; непрофессионализм - 1; низкий - 1 и др.

Меньше всего места понятийного пространства занимают два блока. Первый блок «Преступность» (7,4%): коррумпированность – 7; злоупотребления – 1; взятки – 1; криминал – 1; преступность – 1; незаконность – 1; недобросовестность - 1; произвол – 2. Но не большое число слов и их использование компенсируется силой выражения. Второй блок «Законность» (3,5%): закон - 6; право – 3; кодекс – 1; судебная - 1.

Выводы можно сделать достаточно однозначные: в посланиях чиновничество рассматривается в понятийных рамках «власть» и наоборот. Меньше всего чиновничество связано с субъектами общества, в том числе с блоком законность. Очень высока негативная оценка чиновничества, вплоть до связи ее с криминалом. Хотя позитивная оценка и имеется, но она не большая и ближе, как мы уже говорили, к нейтральной оценке.

Чиновничество и в самом деле работает плохо. Это уже стало общим местом. И все что говориться в посланиях в плане ее негативной оценки верно. Но все-таки кроме общих деклараций хотелось бы услышать как понимают авторы данный субъект, хотелось бы увидеть, какую роль должно играть чиновничество в обществе, каковы его цели и задачи в общей структуре не власти, а именно общества. К сожалению ответов на эти и многие другие вопросы в посланиях мы не нашли.

Никакого анализа чиновничества как субъекта именно общества и ее роли в обществе не проводится. Общий лейтмотив: чиновники работают плохо и прежде всего относительно власти и для власти. Вот такое представление о сущности современного российского чиновничества, о его роли в обществе и функциях, которые оно должно выполнять прежде всего как субъект общества и соответственно для общества.

Чиновничество на протяжении всей истории России играло и продолжает играть если не ведущую, то всяком случае весьма значимую роль. Именно чиновничество во многом определяло и идеологию и концепцию развития общества, общие и нередко частные направления развития страны. Исходя из этого такому важному объекту, коль о нем заговорили в посланиях, следовало бы уделить не то, что больше внимание, а принципиально иначе подойти и к его характеристики и его роли в государстве. А ругань относительно чиновничества – как нам кажется, все-таки не для такого важного государственного документа как послания.

Самоуправление.

Мы не знаем какие задачи себе ставили авторы посланий, поэтому сложно ответить на вопрос, решили ли они их и в какой степени и вообще решали ли вопросы самоуправления. Поэтому будем исходить из своего представления о его сущности, и посмотрим насколько проблемы самоуправления полно и адекватно были рассмотрены в анализируемом тексте.

С нашей точки зрения самоуправление есть одна из форм народовластия, фактически независимая от власти и решающая местные, конкретные задачи, которые, в силу их специфики, чаще всего не могут быть решены ни одним органном власти и даже законодательством. По нашему мнению, самоуправление не есть последнее звено и вообще какой-либо орган власти. Оно не входит и не должно входить в общую вертикальную структуру власти. У них различные формы и методы работы и решают они разные задачи. И действуют они по своим собственным специфическим законам. Не случайно постоянно говорится о специальном законе по самоуправлению.

И тем не менее, местное самоуправление настойчиво рассматривается в тексте именно как орган власти. Например, «…отстаивание интересов местного самоуправления как института власти». Неверное определение его как субъекта общества, практически лишает возможности решения проблем местного самоуправления, его становления, развития и выполнение им своей роли в обществе. Может быть и специально.

В силу такого понимания органам самоуправления не позволяется иметь полную и необходимую самостоятельность в принятии решений, особенно в финансовых вопросах. Более того, в настоящее время, фактически происходит постоянно ущемление прав, (и так не больших), местного самоуправления, впрочем как муниципальных образований.

Но самое сложное определить грань взаимодействия двух таких важных институтов общества как государственная власть в лице муниципалитетов и местным самоуправлением. Ибо природа местного самоуправления и вертикаль власти совершенно различные. Вот эта точка соприкосновения и зона взаимодействия сегодня не имеет решения и даже полного осознания необходимости решения.

В результате происходит шараханье в осознании данного процесса: с одной стороны, полное подчинение власти, как это было совсем недавно в советской политической структуре общества, с другой стороны, полное самоуправление, без вертикали власти и вообще без государства, т.е. полного отмирания государства. Правда последнего на практике никогда не было.

Сегодня муниципалитеты берут на себя функции местного самоуправления, формируют их, финансируют и командуют в полной мере, т.е. подчиняют их всей системе власти. Органы самоуправления в лице старост, уличных комитетов, депутатов и пр. формируются ими и полностью контролируются. И в тоже время именно последние решают многие местные проблемы, имеющие частный характер. Правда решают фактически вне правового поля о местном самоуправлении и в силу этого и многих других причин решают весьма плохо.

В результате сегодня местное самоуправление фактически не дееспособно. И корень зла находится в неверном понимании сущности понятий «власти», «управления» и «самоуправления». Власти боятся отдать даже толику власти, точнее командования, какому-либо субъекту обществу, хотя и признают это на словах – делиться властью, как необходимость и насущное условие и потребность современного демократического общества.

В посланиях декларируется независимость местного самоуправления, потребность в разграничении полномочий и совершенствовании законодательства и пр. Например, «…без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным». В результате при первом и поверхностном чтении складывается впечатление о заботе власти о самоуправления как важном и независимом образовании.

Однако, если внимательно приглядеться, оказывается не совсем так. Непонимание и негативное отношение к такому важному субъекту общества как «самоуправления» проявилось в тексте в полной мере. Понятие самоуправление употребляется только в 30 предложениях и в 90% оно используется не в основной понятийной конструкции, а в обслуживающей части предложения. Этим самым ему изначально определена роль как незначимого, не существенного, проходного и декларативного понятия.

Не дается определение и даже описание сущности понятия «самоуправление» как самостоятельного субъекта общества, не анализируются формы взаимодействия с органами власти и общей государственной и частной системой управления. Соответственно не ставиться задачи и цели местного самоуправления, т.е. зачем оно нужно и что оно должно делать, как формироваться и финансироваться. Кроме общих декларативных заявлений.

Чаще всего местное самоуправление рассматривается в посланиях как звено в общей вертикали и как часть государственной власти, и в подчинении местным органам власти, в частности, муниципалитетам. Последние должны заботиться об органах местного самоуправления, его финансировании, позволять выполнять некоторые властные функции и пр.

Так, в общем тезаурсе предложений со словом «местное самоуправление», блок «власть» (власть, государственный, федеральный, административный, муниципальный), набрало больше всего использований примерно 46 из 90 слов, т.е. больше половины. В то время как слово «самоуправление» использовалось 25 раз.

Может быть интересным такое соотношение. В понятийном пространстве «власть» «местное самоуправление» занимает скромное место – 12,6%, (13 употреблений слова самоуправление из 103 предложений со словом «власть»). В тоже время в понятийном пространстве «местное самоуправление» «власть» занимает 53,3%, (в 30 предложениях со словом «местное самоуправление» слово «власть» употребляется в 16 предложениях).

Это только со словом «власть». Если взять другие понятия, составляющие блок власть, например, государственный, федеральный, муниципальный и пр., то соотношение будут еще большим. В 30 предложениях со словом самоуправление в 24 встречается слова из блока «власть», что составило 80%. Вполне достаточно, что бы сделать заключении о доминировании последнего на понятийном поле «местное самоуправление».

Вот некоторые частотное распределение признаков «власть» в тексте посланий: органы - 12; власть – 9; федеральное – 7; региональные – 4; государственные – 3; уровень – 3; административные – 2; мэр - 1; партии -1; центр -1. Всего – 43 использования 10-ти слов. И признаков «самоуправление»: закон – 4; бюджет – 1; общественного – 1. Всего 6 использований 3-х слов. Мы не включили в этот блок собственно слово «самоуправление», поскольку оно, в данном случае, выступает само по себе понятийным пространством.

Ниже приводится таблица выдержек из предложений, в которых имеется слово «самоуправление», распределенных по темам высказываний

При всей ограниченности материала, тем не менее, тенденция проявилась достаточно четко. В предложениях с соответствующим словообразованием «местное самоуправление» - последнее в основном рассматривалось в рамках понятийного образования административные органы или точнее «власть». Последнее означает очень важное последствие для понятия «местное самоуправление».

Можно сделать предварительный и общий вывод: как самостоятельный субъект общества «местное самоуправление» в тексте посланий не рассматривается, сколько бы не говорили его важности, значимости, самостоятельности и пр. В результате выстраивается соответствующая практика управления субъектами обществами.

Конечно заявления именно о важности, значимости, самостоятельности и пр. уже большое дело для характеристики самоуправление как самостоятельного субъект общества. Но дальше этого дело не идет и видимо долго еще не пойдет. Точнее, его еще долго будут тормозить, во всяком случае до тех пор, пока у общества хватит сил препятствовать этому торможению. И происходит это торможение только потому, что сложилось неверное мнение о сущности власти и неправильное представление о самоуправлении как конкурента власти. На самом деле никаким конкурентом власти местное самоуправление не может быть по своей природе.

Ниже предложены комментарии к использованию понятия «самоуправление».

«В прошлых посланиях назывались задачи по строительству политической системы, совершенствованию государственной власти и местного самоуправления».